A inicios de 2012, el caso Conga
ocupaba los titulares de los principales medios del país. La rebeldía de un
Gobierno Regional, la movilización de la población, la insistencia por
encontrar soluciones técnicas, el futuro de la inversión y de Cajamarca eran
discutidos por todos: las empresas, el Estado, la sociedad civil y la población
en general. Un año después, se habla menos de Conga, pero las preguntas y los
temas surgidos a raíz de este conflicto por los que estaba en boca de todos aún
siguen vigentes.
Durante aproximadamente veinte
años y con algunas pausas, la minería se ha mantenido en una fase de expansión
a nivel global. Solo en los últimos diez años, los presupuestos de inversión en
exploración aumentaron en 800% y la cotización de los principales metales se
triplicaron.
Hay diferentes maneras de medir y
evaluar los efectos de la expansión minera de las últimas dos décadas. Al lado
de la dimensión productiva y de los flujos de inversión, que no han cesado de
recer, están también los indicadores y procesos de crecimiento económico
(local, regional, nacional), así como las dimensiones territoriales y los
efectos sobre la población y el ambiente.
Sucesivos gobiernos han
considerado la gran inversión como una condición necesaria para el esarrollo y
el despegue económico del país. Algunas cifras nacionales de disminución de la
pobreza aparentemente avalan estas consideraciones y este razonamiento. Además,
en América Latina, diversos ecosistemas aparecen hoy en día fuertemente
presionados por la expansión minera: los páramos, los sistemas de lagunas alto
andinas, las cabeceras de cuenca, la Amazonía, los glaciares, entre otros.
La expansión de las actividades
extractivas ha conllevado a nivel global a la multiplicación de conflictos
sociales. En las dos últimas décadas y en casi todo el planeta, el eje de estos
conflictos ha pasado de las diferencias laborales con las empresas a los
estallidos sociales de las poblaciones vecinas con demandas redistributivas,
ambientales, políticas y sociales. Mucho de lo que viene pasando en el sector
minero, en cuanto a tendencias, prácticas de las empresas e incluso políticas
públicas, proviene del análisis de estos conflictos a nivel global.
El Perú es un buen ejemplo de las
tendencias globales mencionadas. Nuestro país se ubica en lugares expectantes
en el ranking de producción de minerales y se ha convertido, en los últimos
años, en uno de los principales destinos de la inversión en exploración y
desarrollo de proyectos mineros en América Latina. Son casi veinte años de
expansión continua de la minería en el Perú: en 1993, con la entrada en
producción de Yanacocha, la mina de oro más grande de Sudamérica, se inició una
etapa de expansión productiva y de importantes inversiones en el país.
Al lado de la dimensión
productiva, de inversiones y el aporte tributario, existe también una variable
territorial que es importante destacar en el proceso de la expansión minera en
el Perú. Un indicador importante que muestra esta evolución son las concesiones
mineras que, en la actualidad, ya bordean los 26 millones de hectáreas. Esto
representa aproximadamente un poco más del 20% del territorio peruano.
Si bien la minería en el Perú ha
sido, sobre todo, una actividad alto andina, en los últimos años, se ha
expandido también a los valles transandinos, algunas zonas de la costa e
inclusive a la Amazonía alta y baja. En este escenario de expansión, se
multiplican las tensiones, disputas y conflictos por el acceso y control de
recursos escasos, como las tierras agrícolas, los pastizales y las aguas
superficiales; y, también, por problemas de contaminación y del desplazamiento
de poblaciones, o simplemente por los cambios generados por las actividades
extractivas en los territorios en los que se establecen. En consecuencia, no
sorprende la gran cantidad de conflictos que surgen entre las empresas
extractivas y las comunidades locales.
En las dos últimas décadas, en el
Perú, se ha producido una serie de conflictos, que constituyen casos
emblemáticos de esta problemática: Tambogrande y Río Blanco, en Piura; el
Quilish y Combayo, en Cajamarca; Tía María, en Arequipa; La Oroya, en Junín; y
Espinar, en Cusco. En el Perú, ocurre pues una variedad de conflictos en torno
a la minería: desde los típicos conflictos de rechazo y resistencia al ingreso
de la minería en algunos territorios, hasta conflictos generados por la
convivencia entre las empresas y las localidades.
En este contexto, nos preguntamos
por el significado del conflicto surgido en Conga. En particular, este caso ha
polarizado al país y ha provocado crisis políticas de gran envergadura en el
gobierno del presidente Humala. A su vez, este conflicto devela viejos
problemas, nuevas tensiones relacionadas con la expansión de la minería en el
Perú, y disputas por territorio, recursos y beneficios, así como por decisión
política, descentralización, autonomía y autogobierno.
Varios elementos hacen de Conga
un caso del que se pueden extraer una serie de preguntas y temas de reflexión
cuya validez sobrepasa el caso Conga y, por ende, el espacio cajamarquino.
En primer lugar, Conga representa
un conflicto en la primera zona de expansión de la denominada “nueva minería” e
ilustra las dificultades de la actual legislación minera. El caso Conga muestra
varias de las limitaciones de las actuales reglas en juego, y evidencia la
necesidad de actualizar la normativa y las regulaciones sobre la actividad.
Asimismo, volver a analizar el
caso de Cajamarca, luego de cerca de veinte años de expansión de la actividad
minera, permite apreciar los efectos acumulativos a nivel local y regional
derivados de la convivencia y del desarrollo de la actividad extractiva. La
gran pregunta de muchos cajamarquinos, que suele ser materia de reflexión
nacional, es la siguiente: ¿dónde está el desarrollo luego de casi veinte años
de minería? Lo cierto es que no hay mucha evaluación ni discusión sobre los
efectos positivos generados por la minería en el Perú a nivel de las
localidades adyacentes a las operaciones en los distritos y provincias del
entorno.
Además, este análisis permite ver
los impactos acumulativos negativos que puede generar la nueva minería. Los
pobladores locales no solo cuestionan el proyecto minero sino que se
identifican impactos acumulativos se critican las políticas de concesiones
mineras, se cuestionan los estudios de impacto ambiental, se reclaman
mecanismos de consulta y participación ciudadana, y se exige mayor
fiscalización ambiental. Los reclamos contra el proyecto Conga van más allá del
proyecto en sí: constituyen, así, una protesta contra el legado negativo de la
minería en la región y un cuestionamiento al modelo de concesión actualmente
vigente.
Otra novedad no exclusiva de las
protestas contra el proyecto Conga es la preocupación central por la
conservación de recursos escasos, principalmente del agua superficial. La
experiencia cotidiana de la escasez del recurso hídrico se convirtió en el leit
motiv local, regional y nacional, y en el tema más mediático en las discusiones
nacionales del conflicto. Más allá de la disponibilidad real de agua necesaria
para el proyecto, la conservación de las lagunas se convirtió en tema central y
en preocupación de todos, desde los campesinos de la región hasta el Presidente
de la República.
Los proyectos mineros empiezan a
ser discutidos no solo en términos de su inversión, capacidad productiva o
rentabilidad sino también en términos de la competencia por recursos escasos
entre las empresas extractivas y las poblaciones locales.
Como muchos otros casos, Conga
muestra la existencia de diversas posiciones respecto de la conveniencia o no
de los proyectos mineros. Aunque el desarrollo del conflicto tiende a generar
polarización entre posiciones extremas (“Conga va” versus “Conga no va”),
existe una serie de matices entre los que están a favor o en contra del
proyecto, que atraviesa estratos y condiciones sociales. No se trata, pues, de
un conflicto entre campesinos antimineros y empresarios promineros, sino que es
posible encontrar población rural a favor del proyecto así como empresarios urbanos
en la oposición.
Por supuesto, el tema tomó
también una dimensión política, inevitable en estos contextos.
El caso Conga se ha expresado
también en términos de la discusión y la incompatibilidad entre los Estudios de
Impacto Ambiental (EIA) y los procesos de Zonificación Ecológica y Económica,
ambos presentados como resultados “técnicos” al igual que los peritajes
desarrollados para avalar o descalificar el proyecto. Se han hecho evidentes
conflictos de competencia, dificultades para establecer una verdad objetiva, la
necesidad de contar con procesos más apropiados, transparentes, consensuados y
legítimos. El caso Conga prefigura un peligroso derrotero hacia la
descalificación de instrumentos técnicos para la determinación de la
conveniencia o la factibilidad ambiental de un proyecto, en el marco de un
desarrollo regional y territorial ordenado, que sea a su vez incluyente y
ecológicamente sostenible. El caso Conga ilustra la imperiosa necesidad de
contar con procesos legítimos de ordenamiento territorial. Todo esto supone
plantear preguntas incómodas para muchos relacionadas con cuántas minas pueden
operar al mismo tiempo sobre un mismo territorio sin afectar sensiblemente o de
manera irreversible las condiciones de reproducción del mismo y de la población
que lo habita.
En Conga, también se hizo patente
la relativa ausencia del Estado en los procesos de definición, resolución o
transformación de los conflictos. A diferencia de lo sucedido en casos
posteriores –como en Espinar–, en Conga, la actuación del Estado fue
esporádica, reactiva, desarticulada y en apariencia parcializada. El Estado
avala un peritaje que desnuda la obsolescencia de sus mecanismos de aprobación
de operaciones mineras, de los que, sin embargo, se muestra cautivo dejando la
decisión de la suspensión del proyecto en la propia empresa.
El conflicto en Conga nos lleva a
preguntarnos cómo aprende el Estado y cómo extrae lecciones de los escenarios
que enfrenta. En el plano de la articulación intergubernamental, Conga es el
primer caso a nivel nacional en el que el Gobierno Regional toma partido por
una posición abiertamente contraria a la del Gobierno Central, pero
mayoritariamente legítima para la población cajamarquina. El conflicto muestra
las dificultades para el entendimiento entre instancias de gobierno para
ponerse de acuerdo sobre las políticas de desarrollo de los espacios sub
nacionales y las múltiples dificultades para una negociación intra
gubernamental que logre acuerdos y compromisos no marcados por la amenaza o la
coerción de una y otra parte.
¿Acaso Conga marca una diferencia
con los conflictos socioambientales anteriores? ¿Marcará algún punto de quiebre
en la naturaleza del conflicto y de las protestas, o en las respuestas del
Estado o de las empresas mineras? Ciertamente, a partir de este caso se han
comenzado a proponer reformas y políticas públicas alternativas. Del lado de la
Sociedad Civil, luego de Conga y la Marcha Nacional por el Agua, se ha generado
una iniciativa legislativa de protección de las cabeceras de cuenca. Del lado
del Gobierno, se ha creado una Comisión Multisectorial encargada de elaborar un
conjunto de propuestas de reformas normativas orientadas a construir “una nueva
relación con las industrias extractivas”. Hasta el momento, la única reforma
anunciada ha sido la creación del Sistema Nacional de Certificación Ambiental
para las Inversiones Sostenibles (SENACE), que se encuentra actualmente en
proceso de implementación. Igualmente, se viene debatiendo la necesidad de
contar con un marco normativo sobre el tema del ordenamiento territorial y la
mejora de los instrumentos de gestión ambiental.
En el Perú, se anuncia una
cartera de más de 50 mil millones de dólares para los próximos años, entre
proyectos de exploración, de ampliación de operaciones en curso y de desarrollo
de nuevas minas que ya cuentan con EIA aprobados. La gran interrogante es si
estos proyectos se podrán concretar con las mismas reglas de juego y con muy
pocas modificaciones en el marco institucional.
Todo indica que si no se
resuelven los temas centrales que están a la base de los conflictos, que no han
cesado de aumentar en los últimos años, será difícil pensar en una coexistencia
más armoniosa entre minería y los entornos poblacionales. La presión que
ejercen los nuevos proyectos en determinados territorios y en sus poblaciones
agudiza la tensión social.
El objetivo de este trabajo es
partir de este conflicto para ir “más allá de Conga”. Así, el texto comprende
tres partes sucesivas que van abordando el tema de manera comprehensiva proporcionando
información relevante para contextualizar el proceso del conflicto específico
en sus determinantes regionales y nacionales.
La primera parte ofrece
información sobre la región y en particular sobre las dimensiones económicas de
la minería en Cajamarca. Se describe, así, en términos generales, la economía
de la
región Cajamarca, el proceso de
expansión de la minería y las concesiones mineras en el territorio.
También, se explora las
transferencias económicas por canon y regalías, y sus efectos e impactos en el
presupuesto regional de Cajamarca.
La segunda parte se ocupa del
proceso del conflicto en sí. Parte de la descripción y el análisis del proceso
de aprobación del proyecto y su EIA, así como de los temas y disputas técnicas
surgidas a raíz del peritaje encargado para determinar la factibilidad del
proyecto. Luego, aborda el tema de los múltiples conflictos socioambientales
surgidos en Cajamarca a raíz de la presencia de la Minera Yanacocha. Hacemos un
recuento de los principales momentos de protesta y exacerbación del conflicto
en el mediano plazo, exploramos los múltiples microconflictos o protestas de
baja intensidad José De Echave y Alejandro Diez Más allá de Conga 11alrededor
de la zona de explotación de Minera Yanacocha y describimos detalladamente una
cronología del conflicto Conga en el año previo al estallido hasta la
determinación de postergación de proyecto. Como parte de la explicación,
exploramos las diversas posiciones en la región respecto de la conveniencia o
no de la actividad minera en Cajamarca. Esta sección cierra con un análisis de
los temas críticos que se pusieron en juego en las protestas de Conga: los
recursos hídricos, las lógicas del desarrollo minero, los temas ambientales, el
desarrollo local y regional, y las posiciones políticas al respecto.
Finalmente, la tercera parte
aborda las lecciones que podemos extraer del caso Conga. Analizamos, entonces,
una serie de temas que según nuestro entender fueron puestos en evidencia en
Conga y que deberían ser motivo de reflexión y de acción de parte del Estado,
las empresas y la Sociedad Civil.
Algunos de estos temas son la
evolución de los conflictos mineros y los impactos acumulativos de la minería;
la importancia y el lugar de la renta minera en el desarrollo; el rol de los
diversos actores locales, regionales y nacionales; los temas de participación
ciudadana y consulta; la relación entre el territorio y los temas ambientales;
y, para terminar, las competencias y la necesaria interacción entre instancias
de Gobierno Nacional, Regional y Local.
Los autores queremos reconocer
los aportes de Susana Paola Navas y Javier Azpur en la elaboración del texto y
los comentarios de Carlos Monge y Alejandra Alayza.
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